城镇化质量显著提升  市民化进程稳步推进

——山东全面建成小康社会发展成就之十四城镇化篇 

改革开放40多年来，在省委、省政府的正确领导下，山东城镇化发展历经逐步恢复、加速提升、提质保速三个阶段，城镇面貌日新月异，一体化格局逐步形成，发展核心日益凸显，城乡统筹加快推进，生产生活生态全面发展，综合实力明显提高，城镇化进入高质量健康发展阶段。

一、人口城镇化发展历程

新中国成立的前三十年，国民经济逐渐恢复，城镇化建设随之波动发展，但受严格的户籍管理制度约束，人口流动受限，城镇化发展动力单一，城镇化进程基本处于停滞状态，到1978年全省城镇化率仅为17.80%。

（一）逐步恢复阶段（1978-1990年）

1978年，十一届三中全会做出了实行改革开放的重大决策，改革重点很快转向城镇。青岛、烟台、威海等沿海城市陆续开放，户籍管理制度开始放松，乡镇企业异军突起，使农村工业化、非农化得到了长足发展，非农产业吸纳劳动力的能力逐步增强，农村劳动力转移速度加快，加之城镇建制标准降低和实行市管县制度，城镇个数和城镇人口大量增加，逐步形成比较稳定的城市形态。到1990年，全省常住人口城镇化率达到27.30%，比1978年提高9.50个百分点，城镇人口年均增长6.90%，是总人口增长速度的5倍。

（二）加速提升阶段（1990-2011年）

进入90年代后，随着经济快速稳定发展，经济体制改革步伐逐步加快。1992年，邓小平南巡讲话推动改革开放进入新阶段，大批农村剩余劳动力加速向第二、三产业转移。1993年，设市标准放宽进一步促进了城镇化发展，大量新兴小城镇组成的“工业化地区”有力促进城镇发展，筑牢了全省就地就近城镇化特色的产业基础，对城镇化带动能力明显增强，城镇人口保持快速增长势头。全省常住人口城镇化率由1990年的27.30%上升至2000年的38.15%，年均提高1.09个百分点，城镇化进程迈入30%的快速发展区间。

21世纪元年，省委、省政府出台《关于加快城镇化进程的意见》，把城镇化作为经济社会发展的四大战略之一，确立了未来十年城镇化率达到50%左右的目标。2002年，党的十六大提出科学发展观，要求“坚持大中小城市和小城镇协调发展，走中国特色的城镇化道路”，山东提出“高起点规划、高标准建设、高效能管理”发展原则，积极推动山东半岛城市群建设，全省城镇化发展实现新突破。2001-2005年常住人口城镇化率由39.00%提高至45.00%，保持稳步提高态势。2006-2010年，全省把提高城镇化质量作为城镇化战略的重点，常住人口城镇化率提升幅度由快趋缓，2010年为49.71%。2011年，山东城镇化发展与全国同步实现城镇人口过半，常住人口城镇化率达到50.95%，比2010年提高1.24个百分点，略微落后全国0.32个百分点，进入初级城市型社会。1978-2011年，全省城镇化从恢复发展到逐渐提速，常住人口城镇化率年均增长约1个百分点，是城镇化快速发展稳定期，基本奠定了全省城镇化总体格局及其在全国城镇体系中的重要地位。

（三）提质保速阶段（2012年至今）

2012年，党的十八大提出“走中国特色新型城镇化道路”，山东城镇化告别过去粗放发展模式，开始进入以人为本、规模和质量并重的内涵提升新阶段。2013年，党中央、国务院召开了第一次中央城镇化工作会议，对全国城镇化建设作出了总体部署。2014年印发了《山东省新型城镇化规划（2014-2020年）》，明确了全省新型城镇化建设内涵，与之配套的户籍、土地、财政、住房、公共服务等领域改革措施相继出台。2016年，全省常住人口城镇化率达到59.13%，首次超过国家平均水平0.29个百分点，实现连续两年赶超其他省的历史性突破。2017年，三次产业结构实现由1978年的“一二三”到“三二一”的重大飞跃，非农产业就业水平显著提高，二三产业从业人员占比由1978年的20.8%提升到71.8%，年均提高1.3个百分点，实现与城镇人口的同步增长，全省户籍人口城镇化率首次超过50%，城市型社会更加定型。

2012至2020年，全省新型城镇化建设遵循速度服从质量的原则，以内涵提升为主攻方向，发展速度根据产业发展、政策安排等适时调整，常住人口城镇化率提高至63.05%，年均提高1.22个百分点。人口就业、经济发展、城市建设、社会发展、居民生活和生态环境等城镇化质量要素明显改善，是全省城镇化发展历史上的最好时期。

二、城镇化建设成效特征

改革开放以来，山东城镇化发展动力由单一趋于多元，城乡关系由二元分割转向逐步融合，推进模式由据点分散演变为集群发展，发展质量不断提高，基础设施加快完善，发展布局协调性逐步提升。

（一）城乡关系由二元分割向融合发展演进

伴随计划经济体制的逐步放松，市场经济体制的建立和完善，城乡二元分割的局面被逐步改变。城乡分割的户籍制度松动，以及农村劳动力城镇就业权和居住权的获得，推动人口由农村大规模流向城镇，城镇化水平逐步提高。2003年，国家实施“城乡统筹”战略，聚焦三农问题，取消农业税，开展新农村建设，城乡发展失衡局面开始调整、扭转，这一阶段我省流动人口规模不断增加。2018年国家实施乡村振兴战略，城镇户籍制度（特别是大城市）、农村的土地制度、城市资本、技术和人才下乡机制等制度性通道逐步建立，打通了城乡融合发展的通道。2019年中央《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系》公布实施，标志着城乡关系步入“城乡融合”新阶段，体制机制障碍逐步破除，城乡要素实现自由流动，以工补农和以城带乡逐步转变为工农互促和城乡互补的双向融合。

（二）城市集群发展模式初步形成

建国伊始，全省只有5个城市，城市功能单一、规模较小。改革开放初期，户籍制度逐步松动，乡村人口向城镇地域加速流动，城镇规模不断扩大，数量开始增加。到1982年第三次全国人口普查，全省城市个数达为10个，镇的个数为97个。1983-2000年，据点式发展成为城镇化发展的主流，全省城市个数增至48个，镇个数增长6.3倍，市镇新增数量明显快于城镇人口的增长。2000年后，城镇集群发展成为主要模式，基本形成以城市群为主体形态的城镇化发展格局，为山东未来获取城镇化发展新优势，汲取发展红利提供了空间载体和有效途径。至2019年，山东设市城市数由建国初期的6个增加到2019年的43个，增加了7倍多，建制镇由1982年的97个增加到1068个，增加了11倍多。人口流动方向，从单一的由乡到城流动，发展成为“城—城”“乡—城”流动为主、“城—乡”“乡—乡”流动为辅的多元化流动方式，人口向各级城镇及核心城市加速聚集，基本形成以城市群为主体、以济南、青岛为核心、以“两圈四区”培育为方向的全域集群式城镇化发展格局。

（三）城镇化发展动力呈现多元化

改革开放以来，全省城镇化发展出现了新的契机，推进城镇化发展的动力日趋多元化。政府调控放松、乡镇企业兴盛、服务业发展、产业结构演进、技术进步、对外贸易扩大、信息化、农业产业化等均成为推进城镇化发展的动力因子，形成政府引导、市场主导、新技术推动的多元化动力格局，青岛、烟台、威海等沿海开放城市获得先发优势实现率先发展。山东半岛蓝色经济区和黄河三角洲高效生态经济区上升为国家战略后，为城镇化持续快速健康发展注入了更为充沛的动力保障。2019年国务院设立中国（山东）自由贸易试验区，为全省新型城镇化建设植入“二次改革开放”动因，以省会济南为核心，将对外贸易推动力从胶东沿海引入内陆，与正在实施的新旧动能转换战略一起，极大提高了全省对外开放的纵深程度。

（四）城镇化发展质量不断提高

随着发展方式不断优化，全省城镇化基本实现由规模向规模质量并举的重大转变。城镇化质量持续上升态势进一步凸显，城市载体建设日新月异，交通、市政、教育、文体、医疗卫生设施不断健全，2019年，全省人均城市道路面积达25.3平方米，是80年代中期的1.8倍，城市燃气普及率达到99.14%。居民居住条件全面改善，全省城镇家庭户人均住房面积由新中国成立初期的4.2平方米提高到38.1平方米，增加近9倍；累计开工建设公租房（含原廉租住房）近50万套，发放城镇住房租赁补贴20余万户，改造老旧小区住宅、棚户区惠及800余万户。城镇人居环境大幅优化，2019年，人均公园绿地面积17.6平方米，是80年代中期的4.8倍，污水集中处理率、生活垃圾无害化处理率分别达到98.0%、99.94%，99%的县市用水普及率达到90%以上，九成以上县市的燃气普及率达90%。全省拥有卫生机构数83616个，为1978的10倍；拥有卫生机构床位数63.0万张，为1978年的5倍。

（五）城镇化发展布局协调性逐步提升

随着改革开放的深入推进和城市经济的不断壮大，全省初步形成了以大城市为龙头、以中小城市为支撑、以小城镇为基础，规模结构合理、大中小城市和小城镇科学布局的新型城镇化发展格局。2020年，全省城区人口过百万的大城市达到10个，过50万的城市20个，50万人以下小城市81个，农村新型社区约4000个。城镇常住人口中，38.9%分布在城区，24.2%分布在小城镇镇区，分布较为合理。以往城镇化发展不平衡问题得到显著改善。1990-2000年，山东半岛城市群的常住人口城镇化率提高9.9个百分点，西、南部6市（枣庄、济宁、临沂、德州、聊城、菏泽）提高12.1个百分点，两者差距由29.0个百分点缩小到26.8个百分点。自2000年以来，为促进东西部地区协调发展，全省制定了“一个龙头”、“三个突破”、“三个战略”区域发展思路，东部立足于强化功能，西部跨越式赶上的良好局面开始形成，东西部互联互动，城镇化差距逐步缩小。2020年，全省各市城镇化率均超过50%，西南部6市与东部6市（青岛、东营、烟台、潍坊、威海、日照）差距缩小为14.1个百分点。

（六）城乡一体发展明显提速

进入21世纪特别是党的十八大以来，全省城乡发展差距进一步缩小，城乡一体化发展明显提速。2012年以来，农民收入连续7年超过城镇居民，城乡收入倍差由2.73倍降至2.44倍，12市农民人均消费增幅高于城镇。在全国率先完成城乡居民养老保险和医疗保险合并，建立起城乡统一的就业创业服务体系，完善城乡统一的失业登记制度。农村“七改”工程顺利推进，村镇建设投资年均增长2%；城乡环卫一体化稳步提升，群众满意度96.0%，为历史最高时期。

经过40余年探索，山东城镇化发展从滞后到加速再转向规模和质量并重，已经进入以治理现代化、经济高效化、生态集约化为主要特征，以多元动力推动均衡发展的新型城镇化发展道路，谱写了一段波澜壮阔而又极具特色的城镇化发展历程，为全面建成小康社会搭建了坚实平台。